證券時報
長平
2024-08-10 14:02
8月1日上午，存量基礎設施投融資項目糾紛處理機制建設與案例分享活動在北京市朝陽區兆泰國際中心大成北京總所舉辦。多位業界專家學者指出，爭議解決機制的完善是政府和社會資本合作（PPP）存量項目面臨的緊迫問題，也是PPP新機制健康發展的基礎。專家學者認為，要進一步完善立法層面、部委政策、司法解釋以及訴訟仲裁等PPP存量項目爭議解決機制，明確PPP項目合同性質是行政協議或是民事協議的“性質二分法”劃分標準。
隨著《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的出臺以及《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的修訂，我國基礎設施投融資建設進入新階段。但我國存量基礎設施項目規模龐大，僅PPP存量項目合同額已逾20萬億元，一些存量項目面臨著停擺、僵局、爭議等問題。
“存量項目糾紛的解決是基建投融資可持續發展的關鍵。”清華大學投融資政策研究中心首席專家王守清指出，宏觀層面上，需要央國企和銀行更加有擔當，公眾也要給予充分的理解。項目層面上，要選擇適當的爭議解決方式，包括再談判、調解、仲裁、行政訴訟和民事訴訟等多元化工具，需要懂基建投融資和相關法律法規政策等知識的復合型人才，以更有利于爭議的解決。
PPP存量項目何去何從？如何解決爭議是法律實務界面臨的重要課題。選擇糾紛解決方式是通過法律救濟途徑解決糾紛的第一道門檻，究竟是以行政訴訟，還是民事訴訟，抑或是仲裁解決PPP項目爭議，長期以來在我國是一個極具爭議的問題。
大成律師事務所高級合伙人、大成房建與能源專業委員會牽頭人楊貴生總結稱，目前PPP存量項目面臨的很多困境和挑戰，需要從立法層面、部委政策、司法解釋以及訴訟、仲裁等爭議解決機制方面進一步完善。
基于對最高人民法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》實施后法院對PPP項目合同性質裁判觀點的統計分析結果，大成律師事務所高級合伙人黃華珍指出，法院通行作法仍是“二分法”，但與最高法《行政協議司法解釋》出臺之前相比，存在支持行政訴訟的傾向。司法實踐中，如果投資人提起民事訴訟，多數情況下可能被駁回；但投資人若提起確認PPP項目合同仲裁條款效力之訴，法院則多予以支持。
最高人民法院行政審判庭原庭長黃永維同樣指出，最高法《行政協議司法解釋》實質采納了PPP協議系行政協議抑或民事的“性質二分法”。之后，行政法規、部門規章淡化了對PPP協議性質的界定。在法律適用層面，基于行政協議爭議屬于公法爭議，因此不能適用仲裁法的規定。
“在司法實踐中，法院目前對于PPP爭議的定性，基本遵循《行政協議司法解釋》的處理路徑。”黃永維表示，如果有的PPP協議經判斷屬于民事合同的，可以適用仲裁法的規定。如果有的PPP協議經判斷屬于行政協議的，原則上不能適用仲裁法，但是法律、行政法規明確可以適用仲裁法的除外。
“為解決司法實踐的現實困境，在充分尊重現有制度規定的基礎上，有關部門應明確二分法的劃分標準，以避免投資者陷入漫長的管轄權糾紛程序。”黃華珍建議。
“我國行政法和行政協議制度總體處于初級發展階段，制度完備程度較低，尚不足以形成一個穩定的模式。”清華大學公共管理學院政府法制研究中心主任于安表示，今年以來，新型政府特許經營政策和制度進入應用期，行政協議也應當打開制度優化窗口。
中國政法大學教授、中國民商事爭議解決研究中心主任楊秀清還建議，可以探索PPP糾紛的一體化解決機制，即通過民事一體化或行政一體化突破公私法二元化分割所形成的局限。此外，楊秀清提出，行政協議的范圍窄于PPP協議，因此應當保留仲裁條款的適用空間，這也是國際慣例。
校對：陶謙
